Considerações sobre o atual processo de impeachment no Brasil
Se utilizado da forma constitucionalmente adequada, o impeachment servirá como efetiva contribuição do incremento na cultura democrática de um país que, bom frisar, historicamente, foi construído mais sob as sombras de períodos ditatoriais do que nas luzes democráticas. No entanto, se houver abuso do instituto, ele irá configurar um golpe à Constituição e à soberania popular representada nas eleições. A questão, então, quanto ao impeachment – ou quanto a qualquer outro instituto jurídico-político –, é saber o quanto o atual regime consegue fazê-lo atuar como um reforço/construção do edifício constitucional (do projeto constitucional) ou se o mesmo é/mostra uma ruptura com o Estado Democrático de Direito explicitando habitus autoritários ainda resistentes à mudança paradigmática (que se pretendeu com a Constituição de 1988).
A abertura do processo de impeachment contra a Presidente Dilma Rousseff no ano de 2015, a admissibilidade pela Câmara dos Deputados e, posteriormente, o afastamento de suas funções pelo Senado Federal, bem como as constantes intervenções do Supremo Tribunal Federal ao longo do procedimento, deixam ainda mais premente a necessidade da dogmática constitucional se debruçar sobre o impeachment e construir uma dogmática emancipatória, tendo sempre na devida conta uma compreensão histórica e material da Constituição e da constitucionalidade.
É preciso superar uma ideia positivista de Constituição que reduz seus intérpretes aos agentes do Estado – seja na “privatização da Constituição” pelo Congresso Nacional ao argumento de questões “interna corporis”, seja também privatização daquela pelo STF como único intérprete –, mas compreende uma noção ampla e aberta de sujeito constitucional, a pressupor que os cidadãos devem ser partes da legitimidade constitucional do processo de impeachment, como partícipes de um ato de magnitude tal que pode construir ou descontruir a legalidade democrática, enquanto processo histórico de aprendizagem social sujeita a avanços e retrocessos, mas sempre aberta ao futuro[2].
Na Constituição norte-americana o impeachment, ao ser expressamente previsto em ato normativo da mais alta magnitude, necessita se submeter aos ditames jurídicos. Assim, muito embora se diga que se trata de um instituto político, com isso não se quer dizer que é regulamentado única e exclusivamente pelo subsistema político. Veja-se que, em termos luhmannianos, a Constituição é o acoplamento estrutural entre o subsistema político e jurídico[3].
Ora, na medida em que a Constituição regulamentou o instituto, não há que se falar ser o impedimento um instituto típica/exclusivamente político, já que necessita se submeter aos direitos e garantias individuais. Não por outra, razão, portanto, os revolucionários norte-americanos fizeram depender a incidência do impedimento ao cometimento de high crimes ou Misdemeanors[4]. Nos Estados Unidos, em razão da expressão contida na Constituição de que só o Senado poderá julgar os crimes de responsabilidade, não houve qualquer tentativa judicial de definir os limites do processo de Impeachment, relegando o tema para a “political question doctrine”. A ausência de “Judicial Review” sobre a matéria não significa, contudo, uma licença para o Congresso ignorar os limites e obrigações impostas pelas normas constitucionais do Impeachment.[5]
Ao contrário da moção de desconfiança e do recall, estes sim institutos tipicamente políticos, o impeachment é instituto essencialmente jurídico que ganha seus contornos com o regime presidencialista de governo e cujas bases são definidas pela Constituição. Toda democracia organizada pelo regime presidencialista de governo se caracteriza pela existência do impeachment. Trata-se de um mecanismo de proteção do próprio sistema político de responsabilização jurídico-política de autoridades públicas que cometam os atos de atentado contra a Constituição. O impeachment, pelo sistema presidencialista de governo, não pode assumir a mesma natureza da moção de desconfiança ou censura dos sistemas parlamentaristas (ou semipresidencialistas), nem muito menos o mecanismo da revogação dos mandatos legislativos (recall). Vale dizer, muito embora seja uma responsabilização de natureza política, o ato que se pretenda imputar às autoridades públicas deve estar previsto como passível de delito de responsabilidade pela Constituição e previamente tipificado em lei, tendo em vista que a adoção do instituto não significa, de forma alguma, a relativização da segurança jurídica.
No caso brasileiro, uma vez tendo sido recepcionado o instituto com a adoção do sistema republicano-presidencialista de governo, passa-se a adotar uma necessária tipificação dos atos que podem levar ao impedimento do Presidente da República, como Chefe de Estado e de Governo, com o intuito de conferir segurança ao sistema de governo[6]. Daí que a necessária tipificação dos atos criminalizáveis é elemento essencial ao impedimento, conforme bem determina a Constituição da República no artigo 85, parágrafo único.
A Constituição da República trata no artigo 85 dos atos, entre outros, que serão passíveis de tipificação taxativa por lei específica, assim como os bens que serão protegidos. A tipificação taxativa e o procedimento do Impeachment são regulamentados pela Lei 1.079/50, recepcionada em parte pela Constituição de 1988, segundo a jurisprudência do STF que se formou a partir do Caso Collor e do julgamento da ADPF 378, cabendo relembrar o texto da Súmula Vinculante de número 46 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União”.
Ora, dessa forma, nos afigura como claro que o impeachment é um mecanismo de proteção da própria Constituição contra atos ilegais praticados por altas autoridades públicas, já que as mesmas devem guardar o devido respeito ao nosso sistema constitucional. Desse modo, é um instituto nuclear para o sistema presidencialista de governo com a natureza jurídico-política de possibilitar que os cidadãos e o próprio sistema constitucional se veja protegido contra possíveis agressões daqueles que deveriam proteger o projeto constitucional[7].
Por tais razões criticamos a forma como o Relator da Comissão Especial do Senado, Sen. Antonio Anastasia (PSDB-MG)[8], tomou trecho de um texto escrito por dois dos autores do presente (junto com o Prof. Lenio L. Streck) em Comentários à Constituição de 1988[9]. O Relator não considerou de modo adequado a integridade do texto, pois que a taxatividade do rol de crimes de responsabilidade é uma exigência constitucional – e que foi cumprida pela lei 1.079/50 – e nunca um rol meramente exemplificativo, o que transformaria este processo em algo totalmente divorciado das exigências do Estado Democrático de Direito em um regime presidencialista.[10]
Muito embora o julgamento ainda não tenha sido realizado pelo Senado Federal, é preciso repetir que a existência de crime de responsabilidade depende de tipificação legal, sem o que o impedimento se transformaria em uma mera moção de desconfiança, própria dos regimes parlamentaristas. As instituições republicanas precisam agir dentro da conformidade do projeto constitucional, sob pena de vivenciarmos um “estado de exceção”. Neste caso, a atuação depende do respeito ao regime presidencialista de governo, tal como estruturado pela Constituição de 1988, e pertencente à nossa identidade constitucional desde 1891.
Ora, o que faz com que o Impeachment tenha legitimidade democrática? O respeito e a garantia de observância dos direitos fundamentais, tais como o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, a legalidade, etc., permite não apenas que ao Presidente da República, democraticamente eleito, seja garantida a possibilidade de pessoalmente defender-se das acusações que lhe são feitas, inclusive porque ele poderá sofrer a perda o mandato e ter seus direitos políticos comprometidos; mas também para que o resultado do processo possa pretender legitimidade e correção, perante o próprio público de cidadãos eleitores, não sendo esse processo reduzido à mera expressão da vontade “privatizada” de uma eventual maioria presente no Congresso e politicamente contrária ao Presidente, dados os riscos, inclusive, próprios à dinâmica da representação política.
[1] BAHIA, Alexandre; BACHA E SILVA, Diogo; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo. O Impeachment e o Supremo Tribunal Federal: história e teoria constitucional brasileira. Florianópolis: Empório do Direito, 2016; GALUPPO, Marcelo. Impeachment: o que é, como se processa e por que se faz. Belo Horizonte: D’Plácido, 2016; BROSSARD, Paulo. O impeachment: aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. 3.ª Ed. São Paulo: Saraiva, 1992.
[2] Sobre a ideia de “sujeito constitucional”, ver. ROSENFELD, Michel. A Identidade do Sujeito Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003; sobre a compreensão da Constituição como um projeto que se legitima no futuro, cf. HABERMAS, Jürgen. Era das Transições. RJ: Tempo Brasileiro, 2003.
[3] LUHMANN, Niklas. La costituzione come acquisizione evolutiva. In: ZAGREBELSKY, Gustavo (coord.). et alli. Il Futuro Della Costituzione. Torino: Einaudi, 1996.
[4] TRIBE, Laurence. . American Constitucional Law. 3ª ed. New York: New York Foundation Press, 2000. p. 152.
[5] BAHIA, Alexandre; BACHA E SILVA, Diogo; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo. O Impeachment e o Supremo Tribunal Federal. cit., p. 16-17.
[6] BAHIA, Alexandre; BACHA E SILVA, Diogo; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo. O Impeachment e o Supremo Tribunal Federal. cit., p. 14-15.
[7] STRECK, Lenio Luiz, CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade, BAHIA, Alexandre. Comentários ao art. 85. In: CANOTILHO, J.J. Gomes, MENDES, Gilmar Ferreira, SARLET, Ingo Wolfgang, STRECK, Lenio Luiz (orgs.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2014.
[8] Ver Relatório, p. 53. Disponível em <http://www12.senado.leg.br/noticias/arquivos/2016/05/04/veja-aqui-a-integra-do-parecer-do-senador-antonio-anastasia>.
[9] STRECK, Lenio Luiz; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo; BAHIA, Alexandre. Comentário ao artigo 85. cit., p. 1285 a 1287.
[10] STRECK, Lenio L; CATTONI, Marcelo; BAHIA, Alexandre. Breve Nota Crítica ao Relatório Anastasia: contra a admissibilidade do processo de impeachment por crime de responsabilidade da Presidente da República. Empório do Direito, 06.05.2016. Disponível em: <http://emporiododireito.com.br/breve-nota-critica-ao-relatorio>. Em sentido similar ver também parecer de Marcelo Neves, disponível em <https://cloudup.com/ig-cUkufb7N>; manifestação de Ricardo L. Ribeiro e outros em: http://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2016/05/juristas-dizem-que-dilma-nao-cometeu-crime-de-responsabilidade>; e ainda: RIBEIRO, Ricardo Lodi. Pedaladas hermenêuticas no pedido de impeachment de Dilma Rousseff. Consultor Jurídico, 04.12.2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-dez-04/ricardo-lodi-pedaladas-hermeneuticas-pedido-impeachment>.