Privatisierung in der Elektroenergie-Branche: eine gute Idee?
In Brasilien wird gerne davon geschwärmt, dass der Anteil der erneuerbaren Energien am Strommix besonders hoch ist. Etwa 70% der installierten Leistung wird von Wasserkraftwerken eingespeist, die wiederum bis zu 50% des jährlichen Bedarfs versorgen können (Losekann, Oliveira und Silveira, 2012). Da Brasilien über ein komplexes nationales Verbundnetz verfügt, planen die Institutionen des Energiesystems mehrere Jahre im Voraus wie man die Balance zwischen Ebben, Dürren und Strombedarf einhalten kann.
In der Nachkriegszeit wurde mit dem Aufbau dieses Systems begonnen (siehe Queiroz, 2016), und erlebte einen Boom in den 1970er Jahren, als die Militärdiktatur große Wasserkraftwerke wie Itaipú und Tucuruí baute. Dabei nutzte die Regierung relativ günstige internationale Finanzierungsbedingungen um durch das II Plano de Desenvolvimento (PND) auch diesen Sektor auszubauen. Ziel war es die Importsubstitutionsstrategie zu fördern und komparative Vorteile der brasilianischen Industrie durch billigen Strom auszubauen. Es entstand dabei, bis in die 1990er Jahre, ein unter staatlichen Kontrolle betriebenes, vertikal integriertes Monopol der Produktion, des Transports und der Distribution von Energie. Das dadurch entstandene “Sistema Eletrobras” kaufte sogar private regionale Staatsbetriebe wie Light - aus dem Bundesstaat Rio de Janeiro - auf.
In der Mitte der 90er Jahren, nach der Schuldenkrise der 80er Jahren die zu Kürzungen von Investitionen führte, und durch den Einfluss von den Ideen des sogenannten “Washington Consensus”, veränderten Liberalisierung und Privatisierungen radikal den brasilianischen Energiemarkt. Das Kapital des “Sistema Eletrobras” wurde geöffnet und einzelne Firmen, wie Light, wurden wieder privatisiert. Durch diese Reformen wurden auch Großhandels-Energiemärkte in vier Gebieten des Landes (Süden, Südosten, Zentral-West und Norden, und Nordosten) organisiert, um die Energiepreise zu bestimmen. Zudem wurden auch zwei neue Akteure des Systems gegründet, der Operador Nacional do Sistema (ONS) und die Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), die Funktionen des “Sistema Eletrobras” übernahmen. Das ONS übernahm die Rolle zu entscheiden, wie jährlich das Wasser der Elektrokraftwerke zu verwenden sei, unter der Aufsicht der ANEEL. Ein paar Jahre danach fand 2001 die “Crise do Apagão” statt, und die Regierung baute deswegen auf Wärmekraftwerke um Angebot und Nachfrage auszugleichen.
Diese Umgestaltung des Systems hat sich aber als ineffizient gezeigt, denn die durch das neue Marktsystem entstandenen Preisen waren zu niedrig um die Kosten von neuen Kraftwerken zu decken (Losekann, Oliveira und Silveira, 2012). Dies veranlasste die Regierung im Jahr 2004 nochmals Reformen vorzuschlagen, mit dem Hauptziel die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, vor allem durch Anreize an privaten Investoren. Durch diese Reformen wurde der Markt in zwei Kategorien eingeteilt: in der ersten sollten langfristige Verträge in staatlich geregelten jährlichen Auktionen zwischen Stromproduzenten und Stromverteiler verhandelt werden. Durch die zweite entstand ein “freier” Markt zur Versorgung von “freien” Verbrauchen, die auf Basis von Spot-Preisen verhandeln sollten. Das ONS behielt aber weiterhin die Aufgabe, den Wasserstand der diversen Stauseen zu kontrollieren bzw. zu koordinieren. Mittels dieser Auktionen schaffte es Brasilien erfolgreich den Anteil von Biomasse und Windkraft im Strommix zu erhöhen, die 2016 jeweils 5,1% und 7,4% betrugen (MME, 2016).
Obwohl das Land durch diese Maßnahmen seine Investitionen in Stromerzeugung steigern konnte, leidet der Sektor seit einigen Jahren an einer schweren Krise. Sowohl das Linke als auch das Rechte politische Lager haben in der Medida Provisória 579 (MP 579) von 2012 die Hauptschuldige für diese Krise gefunden. Die MP, die von Dilma Rousseff auf Anfrage der Industrie erlassen wurde um 20% der Stromkosten zu reduzieren (Singer, 2016), verlängerte die von 2015 bis 2017 auslaufenden Verträge automatisch ohne eine neue Konzession einzufordern. Sie legte aber auch fest, dass die Stromerzeuger ab 2013 nur 70% der Einnahmen erhalten dürften. Dies führte zum Beispiel dazu, das Eletrobras hohe Verluste hinnehmen musste und an Marktwert verlor, was private Investoren verunsicherte und die Liquidität des Unternehmens deutlich verschlechterte, was vor allem in Hinsicht auf neue Investitionen in Stromerzeugung große Probleme bereitet. Zu den Finanzierungsproblemen kamen auch noch extreme Dürre-Jahre, die die Stauseen deutlich erschöpften und nachträglich auch noch zu Preisanstiegen führten. Diese Probleme veranlassten die Regierung Michel Temers weitere Privatisierungen im Stromsektor durchzuführen. Vor allem staatliche Energieversorger die noch zum “Sistema Eletrobrás” gehörten gerieten ins Visier.
Durch die in den letzten 20 Jahren durchgeführten Reformen und Privatisierungen stieg nicht nur die Investitionskapazität des Sektors an, sondern auch deren Koordinationsschwierigkeiten. Als staatliches Monopol waren Entscheidungen sehr leicht zu treffen, aber es fehlte das nötige Geld für Investitionen in neuen Kraftwerken. Dieses Verhältnis hat sich inzwischen umgekehrt.
Die Probleme des brasilianischen Stromsektors verdeutlichen, dass alle Debatten über Vor- und Nachteile von Privatisierungen die Rolle von der Regulation miteinbeziehen müssen. Dies wiederum spiegelt die Erkenntnis, dass im Prinzip sowohl staatlich geführte Unternehmen als auch privatisierte Firmen gut verwaltet werden können (Chang, 2008), solange der Staat effizient, transparent und gerecht regulieren kann. Obwohl private (und auch öffentliche) Investoren eine gerechte Belohnung bekommen sollten, kann auch die Einflussnahme von privaten Investoren oder auch von anderen staatliche Stellen zu moral hazard und Korruption führen. Mann nenne z.B den komplizierten Fall Belo Monte, der durch die Operacao Lava Jato aufgedeckt wurde. Es wurde gezeigt, dass die Einflussnahme von großen Baunternehmen die Entscheidung zum Bau des Stromkraftwerkes beeinflusste. Auf der anderen Seite war auch die Einflussnahme z.B. des Finanzministeriums - welches um jeden Preis die Ziele des „Novo desenvolvimentismo” erreichen wollte - bei der öffentlichen Entscheidungsfindung ausschlagbend dafür, dass Umweltsorgen einen niedrigeren Stellenwert hatten.
Eine gute Balance zwischen Staat und Markt entsteht dann wenn der Staat die Fähigkeit hat, private Investitionen zum richtigen Zeitpunkt durch effiziente Regulation anzuziehen. Die Literatur stellt fest, dass desto größer das Risiko, desto geringer die Bereitschaft privater Kapitalgeber Investitionen zu tätigen (siehe Grubb, 2014). In dieser Hinsicht schreibt Mariana Mazzucato, “that corporations have socialized risk and privatized rewards” (Mazzucato, 2014). Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn Technologien wie etwa Biotreibstoffe der 2. Generation für Stromerzeugung noch nicht reif genug sind. Sollte Brasilien sich z.B. dafür entscheiden mehr Solarenergie zu fördern, wird höchstwahrscheinlich die staatliche Hand mit Zuwendungen und steuerlichen Nachlässen zumindestens am Anfang in diesen Markt eingreifen müssen. All dies verdeutlicht, dass ein öffentliches und ausreichend finanziertes “Sistema Eletrobras” immer noch wichtig für Brasiliens soziale und wirtschaftliche Entwicklung ist.
Außerdem in der Reihe erschienen:
Referenzen:
Baer, W. The Brazilian Economy: Growth and Development. 2013
Chang, H.J. Maus Samaritanos. 2008.
Grubb, M. Planetary Economics: Energy, Climate Change and the Three Domains of Sustainable Development. 2014.
Losekann, L.; Oliveira, A.; Silveira, G. Security of Supply in Large Hydropower Systems: The Brazilian Case. In. Fouquet, R., et al. "International handbook on the economics of energy.", 2009.
Mazzucato, M. Das Kapital des Staates: Eine andere Geschichte von Innovation und Wachstum. 2014.
MME. Boletim Mensal de Monitoramento do Sistema Elétrico Brasileiro. Dezembro - 2016.
Singer, A. A (falta de) base política para o ensaio desenvolvimentista. In.: Singer, A., Loureiro, I. As contradições do Lulismo. 2016.
Queiroz, R. O setor elétrico brasileiro jogando xadrez. Blog Infopetro, 29/08/2016. https://infopetro.wordpress.com/2016/08/29/o-setor-eletrico-brasileiro-jogando-xadrez/