Bergbau in Brasilien: „Der Anfang einer viel größeren Welle“

Quelle: Heinrich-Böll-Stiftung

Brasilien setzt ebenso wie andere lateinamerikanische Staaten wieder verstärkt auf den Abbau und den Export von Rohstoffen, z.B. im Bergbau. Die Regierung begründet diese Politik damit, durch stärkere staatliche Kontrolle hohe Staatseinnahmen zu erzielen, die dann u.a. in Entwicklungs- und Sozialprogramme investiert werden können. Wie beurteilen Sie diese Entwicklung?

Julianna Malerba: Bergbau ist in Lateinamerika kein Phänomen der jüngeren Zeit. Bereits in den Anfängen der Kolonisierung war Rohstoffausbeutung das zentrale Merkmal der nationalen Wirtschaften. Das Neue heute ist, dass fortschrittlich denkende Regierungen einen neuen Diskurs fahren: bei der Ausnutzung der Bodenschätze auf Kontrolle des Sektors zu achten, die Einnahmen für den Staat zu sichern und diese Mittel dann für sozialpolitische Maßnahmen einzusetzen. Dieses Entwicklungsmodell wird in Lateinamerika Neo-Extraktivismus genannt. In Brasilien sollen diese sozialpolitischen Maßnahmen dazu dienen, die historisch entstandenen sozialen Ungerechtigkeiten im Lande zu bekämpfen. Und dies hat für die von den Programmen wie Bolsa Família oder anderen staatlichen Programmen Begünstigten durchaus reale positive Folgen. Dies darf nicht übersehen werden. Aber: Die grundsätzlichen, strukturellen Fragen sozialer Ungerechtigkeiten werden nicht angegangen, eine gerechtere Umverteilung der Reichtümer einer Gesellschaft wird dadurch nicht erreicht, ein Grundstock, der eine grundsätzliche Transformation auf mittlere Sicht anstreben würde, wird damit nicht geschaffen. Die Reichen waren noch nie so reich wie heute. Hinzu kommt: Die im Namen dieses Entwicklungsmodells in Angriff genommene Rohstoffexplorationen – die dem Anspruch dieser progressiven Regierungen nach den sozial Benachteiligten zugutekommen und ihnen Inklusion durch gesellschaftliche und wirtschaftliche Teilhabe ermöglichen soll – führt auf der anderen Seite genau für jene vermeintlich zu Begünstigenden zu einem erneuten Prozess der Exklusion.

Also im Namen eines vermeintlich höheren Ziels – soziale Inklusion – wird Exklusion in Form von sogenannten zu „geopferten“ Gebieten geschaffen, auf Portugiesisch wurde vom Sozialwissenschaftler Henri Acselrad dazu der Begriff „área de sacrifício“ („Opfergebiet“) geprägt, die als „área de poluição“ („Verschmutzungsgebiet“) enden.

Genau. Die Ausweitung dieses Modells erfolgt auf Basis der Umweltungerechtigkeit, was wir auf Portugiesisch als „injustiça ambiental“ bezeichnen. Denn genau die Gruppen, die bereits historisch diesen Prozessen der Umweltausbeutung ausgesetzt waren, die Ärmsten, die Schwarzen, die quilombolas, die traditionellen und indigenen Gemeinschaften, die ribeirinhos, die Kleinfischer, die Kleinbäuerinnen und -bauern, es sind genau diese Gruppen, auf deren Territorien und Gebieten sich diese Aneignung der Natur nach wie vor ereignet und es sind diese Gruppen, die den Preis für die vermeintliche Inklusion anderer benachteiligter Gruppen zahlen. Eine Inklusion, die wiederum nur palliativ und nicht strukturell umgesetzt wird. Diese von den Inwertsetzungsstrategien bedrohten Gruppen sollen dann Leistungen aus Sozialprogrammen wie Bolsa Família erhalten, die aus Projekten finanziert werden, die den betroffenen Gruppen zuvor die Lebensgrundlage geraubt haben – anstatt dass durch grundlegende Politiken der öffentlichen Hand dafür Sorge getragen wird, dass diese Gruppen in Würde in ihren Gebieten und Territorien leben können.

In Brasilien wird derzeit das neue Bergbaurahmengesetz, der código de mineração, diskutiert. Worum geht es dabei?

In Lateinamerika gibt es neuerdings eine Tendenz, Änderungen in den gesetzlichen Regelungen vorzunehmen, die den mineralischen Bergbau regulieren. Dies geschieht vor allem in den Ländern, die von Regierungen mit eher progressivem Profil geführt werden. In Brasilien zeigt sich dies im Falle der Bergbaugesetzgebung unter zwei Gesichtspunkten: Zum einen will der Staat einen höheren Anteil an den aus dem Bergbau gewonnenen Einnahmen. Dies soll nicht nur über vermehrte Steuereinnahmen erzielt werden, sondern vor allem auch über die Royalties, die Lizenzgebühren, die die Unternehmen an den Staat abführen müssen. Im Bergbausektor betragen die Royalties derzeit durchschnittlich zwei Prozent, abhängig vom mineralischen Rohstoff. Diesen Prozentsatz will die Regierung erhöhen. Zum anderen will der Staat grundsätzlich mehr Kontrolle über den extraktivistischen Sektor. Aber all diese neuen Regelungen – und dabei vor allem auch der neue Bergbaukodex in Brasilien – verfolgen offenkundig ein weiteres Ziel: den Bergbausektor exponentiell auszubauen. Dabei geht es um die Erteilung von Bergbaulizenzen und grundsätzlich um die staatliche Regelung der Konzessionserteilung im Lande.

Können Sie das weiter ausführen?

In Brasilien ist der Staat, also der Bund, Eigentümerin aller Bodenschätze. Die Lizenzerteilung zur Ausbeutung der im Boden lagernden Ressourcen erfolgt nach dem Prinzip der Antragstellung. Ein Unternehmen stellt den Antrag, in dem Planquadrat diese und jene Mineralien fördern zu wollen. Daraufhin prüft der Staat, ob nicht schon ein anderer Antrag auf Förderung für dieses Gebiet vorliegt. Ist dies nicht der Fall, erhält das Unternehmen die Lizenz zuerst zur Untersuchung und dann zum Bohren und Schürfen. Der Landeigentümer oder die Landeigentümerin kann da in Theorie und Praxis nicht viel dagegen tun, denn laut Verfassung gehört ihm oder ihr nur die Bodenoberfläche, alles darunter Liegende gehört dem Staat. Die Verfassung sieht für diesen Fall Entschädigungen und gewisse Partizipationsmechanismen vor.

Dies wird derzeit so bereits angewandt...

Genau. Aber mit dem neuen Bergbaukodex soll all dies noch ausgeweitet werden. Als ersten Schritt will der Bund die Erfassung der in Brasilien im Boden schlummernden Ressourcen deutlich verbessern; dazu sollen geologische Studien mit neuesten Technologien große Teile des Staatsgebiets erfassen. Wenn diese Informationen dann gebündelt vorliegen, will der Bund die Ressourcen gezielt vermarkten.

Wie soll das dann in Zukunft ablaufen?

Der Staat will die Spielregeln zu seinen Gunsten ändern. Wenn in den Ministerien genauere Kenntnisse über die im Boden lagernden mineralischen Rohstoffe vorliegen, könnte der Staat gezielt Versteigerungen der Lizenzen anbieten – und so dann in der Theorie höhere Royalties generieren, wenn der Meistbietende zum Zuge kommt und nicht mehr derjenige, der als erster um die Lizenz ersucht. Zudem arbeitet die Regierung an erweiterten Regelungen im Rahmen des neuen Bergbaukodex, die den Unternehmen mehr Rechtssicherheit und Freiheiten gewähren sollen. Im Grunde zielt das alles auf einen massiven Ausbau des Bergbausektors in Brasilien ab. Der Nationalplan, den die brasilianische Bundesregierung von den Ministerien perspektivisch für das Jahr 2030 hat erstellen lassen, sieht beispielsweise bei der Eisenerzförderung eine Verdreifachung vor. Und der Staat gibt den Konzernen noch zwei Schmankerl oben drauf: einerseits einen massiven Infrastrukturausbau, um logistisch den Transport all dieser Berge an Bodenschätzen via Straße, Schiene oder Fluss zu gewährleisten; zum anderen zinsvergünstigte Kredite von öffentlichen Kreditinstituten wie beispielsweise der BNDES-Bank, um den geplanten Ausbau des Bergbausektors zu finanzieren.

Wie ist gegenwärtig der Stand des neuen Bergbaukodex in Brasilien?

Im vergangenen Jahr wurde der Entwurf für das neue Bergbaurahmengesetz von der Regierung an den Kongress übersandt. Nur haben wir in Brasilien einen Kongress, dessen Mitglieder in ihrer großen Mehrheit von den großen Landbesitzern und auch Vertretern des Bergbausektors dominiert werden. Der Bergbausektor gehört zu den größten Wahlkampfspendern im Lande. Und diese Abgeordnetengruppen versuchen natürlich, den Gesetzesentwurf der Regierung zum neuen Bergbaurahmengesetz in einigen Punkten noch zu verschärfen. Dabei geht es zum einen um die Liste der im Gesetzesentwurf als prioritär angesehenen Mineralien, es geht aber auch um die Regularien der geplanten Versteigerungen und darum, die wenigen Vorschläge zu streichen, die aus zivilgesellschaftlicher Sicht in diesem Zusammenhang die einzig positiven wären – wie beispielsweise die Festlegung von Maximalbegrenzungen und Grenzkorridoren für den Ausbau des Bergbausektors, ebenso wie die Gewährleistung der Rechte der betroffenen Menschen.

All dies – also mehr öffentliche Kontrolle des Staates über den Bergbausektor, mehr Staatsanteil an den Einnahmen aus dem Bergbau sowie der Ausbau des Sektors in absoluten Zahlen im Namen einer sogenannten Entwicklung – soll dann dem Lande und der Bevölkerung Fortschritt und Wohlstand bringen. Vor allem die eher progressiven Regierungen in Brasilien und Lateinamerika argumentieren so.

Die Umweltorganisation Instituto Socioambiental (ISA) hat im vergangenen Jahr errechnet, dass für das Gebiet des zu Brasilien gehörenden Amazoniens derzeit bereits 4.220 Bergbaukonzessionsvorhaben allein für indigenes Territorium auf die Bewilligung warten; davon betroffen wären 152 indigene Gebiete. Wird der Bergbaukodex dies verschärfen?

Brasilien hat eine vergleichsweise sehr fortschrittliche Gesetzgebung, was Fragen indigener Rechte und ihrer Territorien angeht. Dies ist Ergebnis eines langen zivilgesellschaftlichen Kampfes der traditionellen Bevölkerungsgruppen und der sozialen Bewegungen um Rechte. Dies sind die indigenen Gruppen, ebenso wie die Quilombolas, die Nachfahren entflohener Sklaven, die Sammlerinnen und Sammler wie die gummizapfenden Seringueiros, die Babaçu-Nuss-Sammlerinnen, also all jene, die von der nachhaltigen und lokalen Nutzung der in ihren Territorien natürlich wachsenden Früchte und Naturprodukte leben, im Einklang mit der Natur. Und diese Gruppen schafften es im Zuge der Redemokratisierung des Landes nach der brasilianischen Militärdiktatur, dass Grundsätze zur Ausweisung und zum Schutz ihrer traditionellen Territorien und Gebiete in die Verfassung aufgenommen wurden. Also all die Demarkationen indigener Territorien oder die der Sammelgebiete der sogenannten reservas extrativistas (ResEx) sind Produkte einer wirklich fortschrittlichen Politik, beschränkte sich doch bis dato das politische Verständnis in Sachen Nachhaltigkeit und Umweltschutz auf die Schaffung von reinen Naturschutzgebieten, in denen Menschen nicht mehr leben durften, sondern einfach ausgeschlossen wurden. Mit den neuen Territorien traditioneller Gemeinschaften ist dieser alte Gedanke in Staat und Gesellschaft zwar nicht komplett passé, aber zumindest gibt es nun auch andere Modelle, eben die der für die lokalen Gemeinschaften ausgewiesenen Territorien. Dahinter stand die Erkenntnis, dass es gerade diese lokalen Gemeinschaften sind, die durch ihr Leben im und mit dem Territorium dieses nachhaltig zu schützen und zu erhalten vermögen. Insofern ist die Gesetzgebung erst einmal als ein Fortschritt zu betrachten. In Amazonien haben wir derzeit 158 Millionen Hektar ausgewiesener Territorien für die dort im und mit dem Territorium lebenden Gemeinschaften. Millionen von Hektar, die dem Markt entzogen sind.

Und es sind genau diese Gemeinschaften und ihre Territorien, die nun durch den neuen Bergbaukodex in Gefahr geraten: Denn der in den lateinamerikanischen Ländern – und in Brasilien – vorherrschende strategische Entwicklungsplan ist extrem auf eine Ressource angewiesen: auf das Land. All die sich progressiv verstehenden Regierungen verfolgen eine Strategie des Neo-Extraktivismus auf Kosten von Land. Sei es für die Expansion des Bergbaus, sei es für die industrielle Landwirtschaft, Soja, Dendê-Palmölplantagen, Viehzucht.
Und die dem Markt bisher entzogenen Territorien will dieser sich einverleiben. Das neue Bergbaurahmengesetz ist eines der Mittel, um dieses Ziel zu erreichen. Es gibt eine ganze Reihe von weiteren Gesetzesvorhaben und Dekretentwürfen, die im Kern alle darauf abzielen, die Rechte der lokalen Gemeinschaften einzuschränken, die Rechte der Unternehmen zu erweitern und die dem Markt zur ungehinderten Einverleibung freigestellten Gebiete massiv auszuweiten. So soll die Entscheidungsgewalt über die Demarkation indigener Territorien nicht mehr der Indigenenbehörde FUNAI und der Bundesregierung obliegen, sondern dem Nationalkongress übertragen werden, einem Kongress, wo die Großgrundbesitzer das Sagen haben...

Vor diesem Hintergrund sind die vorliegenden 4.220 Bergbauanträge für indigene Territorien äußerst besorgniserregend, zumal einige von diesen in den Bundesstaaten Pará oder in Rondônia jeweils bis zu 90 Prozent des jeweiligen indigenen Territoriums betreffen.

Was sieht denn der neue Bergbaukodex explizit für indigene Territorien vor?

Grundsätzlich sind das zwei Momente: Das erste Moment liegt in der Definition der prioritären Bereiche im Bergbausektor, die mit dem Kodex festgelegt werden sollen, um die Exploration schneller in Angriff nehmen zu können. Das zweite Moment betrifft die Frage nach der Regelung des Umgangs mit Rohstoffexploration in indigenen Territorien. Da soll das neue Bergbaurahmengesetz die Modalitäten festlegen, denn bislang ist diese Frage noch nicht geklärt. Brasilien, der Bund, als Eigentümerin der indigenen Territorien und als Eigentümerin des Bodens und aller Bodenschätze kann darüber entscheiden. Bislang ist der Abbau von Rohstoffen in indigenen Gebieten weder verboten noch erlaubt. Es gibt dafür schlicht noch keine abschließende gesetzliche Regelung. Dies will die Regierung – und auch der Kongress – nun ändern. Und die Verfassung schreibt in dieser Frage zwar die Konsultation der betroffenen Indigenen vor, inklusive der Anwendung und Einhaltung der ILO-Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation der UNO, die den Schutz der indigenen Völker vorschreibt. Im Zuge des neuen Bergbaurahmengesetzes, wenn die Bestimmungen zum Anwendungsregime mit Vorrangs-Charakter für Bergbaulizenzversteigerungen verabschiedet werden sollte, gerät all dies in Gefahr. Dann sind die 4.220 Anträge auf Bergbaulizenzen für indigene Territorien in Amazonien nur der Anfang einer viel größeren Welle.

Wie lässt sich erklären, dass die Proteste gegen eine solche Politik im Wesentlichen von den unmittelbar Betroffenen getragen werden, während eine breite gesellschaftliche Unterstützung weitgehend ausbleibt? Schwächt der Erfolg der vorhin beschriebenen Sozialprogramme die Mobilisierungsbereitschaft und den Zulauf der sozialen Bewegungen?

Ja, diese Tendenzen sind eine Nebenfolge. Da kommen wir auf die Frage nach der Bewertung des sogenannten „Neo-Extraktivismus“ zurück. Der „Neo-Extraktivismus“ in Lateinamerika ist ein deutlich komplexes Phänomen. Für all diejenigen, die an der Entwicklung einer anderen Vorstellung von Entwicklung, eines neuen Entwicklungsmodells arbeiten, stellt der „Neo-Extraktivismus“ eine Reihe von Herausforderungen dar. Denn der „Neo-Extraktivismus“ schafft zunächst einmal – alles um die Regierung herum – einen Pakt, der sich so darstellt: Die Elite verliert nichts, muss nichts abgeben; die Mittelklassen können mehr konsumieren, haben bessere Arbeitsbedingungen; und die ärmsten Bevölkerungsschichten erhalten vom Staat diverse soziale Kompensationsprogramme. So wird kurzfristig ein Pakt um diese ganze Politik des „Neo-Extraktivismus“ herum geschlossen. Aber was dieser Pakt nicht in die Kalkulation mit einbezieht, ist die wachsende Zahl der von eben dieser Politik des „Neo-Extraktivismus“ betroffenen Bevölkerungsgruppen. Und die Menschen spüren nun mehr und mehr die Folgen dieser auf kurze Sicht angelegte Politik. Was wir brauchen, sind langfristige Entwicklungen. Was wir brauchen, ist eine tiefergehende Debatte in der Gesellschaft über das Entwicklungsmodell und die Fragen „für wen?“ und „wofür?“. Wir sollten fragen, ob es denn stimmt, dass die Ausbeutung natürlicher Ressourcen gesellschaftlichen Reichtum fördere oder ob diese Ausbeutung der natürlichen Ressourcen nicht im Gegenteil vielleicht genau die soziale Ungerechtigkeit befördert.

Von welchen Gruppen wird die gesellschaftlich notwendige Debatte um die Frage nach Art und Weise des Entwicklungsmodells in Lateinamerika geführt?

Es gibt eine Reihe von Gruppen, von neuen politischen Akteurinnen und Akteuren, die sich ausgehend von der Lesart der Umweltgerechtigkeit entwickeln. Das ist etwas, was uns sehr hoffnungsvoll stimmt. Was wir sehen, ist, dass sich in den Gebieten, die der Inwertsetzungsstrategie unterworfen sind, die lokalen Gemeinschaften organisieren, um sich gegen der Verlust ihrer Lebensumwelt zur Wehr zu setzen; Gruppen und Gemeinschaften, die auf andere Werte als die marktorientierte Ausrichtung der Gesellschaft abzielen. Und diese Gruppen vernetzen sich. Es ist dies ein Prozess, den wir in ganz Lateinamerika sehen: Die lokal betroffenen Gruppen leisten zunehmend nicht mehr nur Widerstand gegen das sie vor Ort in ihrer Region bedrohende Großprojekt, sondern vernetzen sich landesweit, grenzübergreifend, auch mit anderen lokalen Kämpferinnen und Kämpfern in anderen Regionen Lateinamerikas und der Welt. So wie die Projekte immer größer, umfassender und in die globalisierte Welt eingebunden sind, ebenso werden die Widerstandsbewegungen größer, umfassender und in der globalisierten Welt vernetzter.

// Interview: Christian Russau